关于通过立法确认农村集体经济组织成员资格问题

节选自全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟《对完善农村土地承包法律制度的认识》

  有意见提出，应在农村土地承包法中对农村集体经济组织成员资格认定问题作出规定。因为只有具有农村集体经济组织成员资格，才拥有土地承包经营权，丧失成员资格，就不再享有土地承包经营权。随着二轮土地承包陆续到期，农村集体经济组织成员资格确认问题已十分迫切。

  界定农村集体经济组织成员资格，首要问题是增加对农村集体经济组织性质的共识。集体经济组织是特别法人。其特征：一是社区性或地域性。我国农村集体经济组织发展带有浓厚的历史印记，其前身是人民公社“一大二公”时期的生产大队或生产队，农村改革后成为“统分结合、双层经营”的载体。从全国看，有组级的、村级的和乡镇级三个层次，农村集体经济组织是以集体所有的土地为纽带的人合性经济组织，具有明显的社区性或地域性。二是集体所有权与成员股权结合的财产权结构。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源，通过合作共创共享的经济形态，其基础是生产资料的集体所有制。农村集体资产，宪法规定为“劳动群众集体所有”，物权法规定为“成员集体所有”。农村集体经济组织或村民委员会享有对农村集体资产的经营管理权，集体经济组织成员享有对本集体经济组织资产的收益权。农村集体产权改革完成后，农村集体将形成集体所有权和成员股权结合的财产权结构。农村集体的财产权结构，不能形成大股东控股，否则会改变公有制本质属性。集体经济组织法人财产可以抵押、担保并承担相应责任。三是成员身份对内开放、对外封闭。农村集体经济组织成员权利来源于成员身份，有身份才有权利，无身份即无权利，身份锁定权利。农村集体经济组织的成员身份与集体组织相伴相生，成员享有身份的条件与营利法人不同，比如要想成为公司股东，出资就行，而集体经济组织成员身份的获得，需要有本集体经济组织的户籍，如果一个人出生在集体中，就享有成员身份，可以说是“天赋人权”(有的地方采取复合标准，考虑户籍、劳动年限、与土地的关系、与集体经济组织的权利义务关系等)。对于因婚嫁等原因的迁移人口，法律有规定的依法律规定，村规民约有规范的依规范。对集体经济组织之外的其他人，成员身份具有封闭性。集体经济组织成员身份的具体确定，是由该集体经济组织依据有关原则、程序民主讨论决定的，而不能由外部力量决定。四是股权原则上内部流转。农村集体经济组织成员身份对内开放、对外封闭，决定了集体经济组织股权配置的特殊性：集体所有制决定了成员平等享有股权;股权是集体成员参与集体权益分配的依据;成员身份的封闭性决定了股权的有限流转性，即不能向社区外转让;股权继承要考虑成员身份等因素。集体经济组织股权的流动性与集体经济组织的稳定性要同步考虑等。五是实行民主管理。农村集体经济组织实行民主管理(“村干部经济”是民主管理的异化)，股份合作制改造后，要逐步引入法人治理，最终形成民主管理和法人治理有机结合的有特色的管理体制。涉及成员利益的重大事项必须实行民主决策，禁止少数人操控。六是按股分配与福利共享相结合。农村集体经济组织中的资源性资产权益，在土地承包法中已有原则规定，通过承包经营土地或流转承包地获得收益;经营性资产以股份或者份额形成量化到本集体成员，作为参与集体收益分配的基本依据;其他公益性资产收益，主要实行福利性分配或共享的方式。七是经济和社会职能交织。农村集体经济组织是经济组织，又承担“准行政”的管理职能，经济职能、社会职能与自治职能交织。在较长时期，中西部地区“村社合一”将是主要的存在形式，在经济发达地区，村社分离将是主要的存在形式。无论是哪一种形式，农村集体经济组织对农村公共服务所承担的职责，在较长时期不会剥离。总之，农村集体经济组织作为特别法人，与企业法人有不同的制度安排。建立权能完整、权利清晰、流转顺畅、保护严格、治理有效的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值，是农村集体产权制度改革的方向。

  鉴于自人民公社制度解体以来，集体经济组织成员资格边界不清问题由来已久，十分复杂，如何界定，需要试点试验。各方面反复权衡，认为可在试点基础上制定法规，对确认农村集体经济组织成员资格的具体程序、标准和管理办法作出规定，待条件进一步成熟后，再制定法律。在农村土地承包法中只作衔接性规定，是比较稳妥的。

来源：《农村工作通讯》2017年第23期